【内容摘要】 本轮以加强司法责任制为重心的改革背景下，应认识到全面落实司法责任制对检察委员会运行机制提出了新要求，完善检察委员会运行机制势在必行。本文以司法责任制改革为视角，分析当前检察委员会运行机制存在的问题，并从议题标准、议题上会以及组织机制等方面对完善检察委员会运行机制提出建议。
【关键词】 司法责任制 检察委员会 运行机制 完善
检察委员会（以下简称检委会）制度作为中国特色社会主义检察制度的重要组成部分，其存在符合检察权配置和运行规律，其在保障检察权依法独立公正行使方面具有重要作用。本轮司法改革是深层次的体制性改革，其重点在于加强和完善司法责任制。完善司法责任制是一项综合性改革，必然涉及检委会运行机制，改革背景下如何完善检委会运行机制是检察机关迫切需要研究的问题。
一、司法责任制改革背景下检委会制度的价值
长期以来检委会在检察机关内部发挥着重要作用，但由于其行政色彩明显、司法属性不足等问题，对其合理性也存在质疑。特别是在本轮以司法责任制为核心的改革背景下，甚至有著名学者提出考虑取消检委会制度的言论。因此改革背景下充分认识检委会制度存在的价值，是完善检委会运行机制的前提。
（一）检委会制度符合检察权配置和运行规律
相对于审判权来说，检察权并不是单纯的司法权，而是集司法、行政、监督属性为一身的复合性权力。检察权具有复合性决定了不能用单一思维和模式来考量和涵盖所有检察组织形态和办案模式，单纯以司法属性不足而否定检委会制度的观点是不正确的。事实上，从组织构成、议事规则等方面看，检委会是一种兼有司法属性和行政属性的组织形态，并且，随着近年来检委会制度不断规范和完善，其司法属性正在不断增强。检委会制度有效保障了检察权的依法行使，是中国特色社会主义法治体系有效运行的重要保障。因此，检委会制度与检察权配置和运行规律具有高度契合性，并具有鲜明的实践生命力。
（二）检察官办案责任需要检委会监督制约
改革的最终目标是司法公正的实现。加强检察官办案责任必然要求办案独立性的增强，与此同时，如果相应的监督制约没有及时跟进，则并不能保障司法公正的实现。特别是在当前我国检察官专业素质和道德操守仍未达到整体性高标准的现实条件下，完善检委会运行机制以适当监督制约检察官的独立性，既坚持检察一体原则又保障检察官相对独立地对案件作出决定，才最有利于司法公正的实现。检委会制度涉及对检察权运行的监督和制约，包括对检察官、检委会委员以及检察长在案件办理、决定中权力行使的监督和制约等问题，坚持检委会制度对于确保检察权依法独立公正行使具有十分重要的意义。
（三）检察业务工作发展需要检委会宏观指导
检委会在全院的层面，充当着业务工作引领者。检委会通过及时总结检察工作中的经验，研究工作中出现的新情况和新问题，适应法律形势、区域经济的发展，研究具体案件，及时发现检察机关在执行法律监督职责和办理案件中存在的问题，总结办案经验和规律，从而指导检察官办案，推动检察工作发展。
二、司法责任制对检委会运行机制提出新要求
司法责任制是司法改革的核心内容，检察官办案责任制是司法责任制在检察机关的具体体现。该项改革以突出检察官办案主体地位为核心，以落实和强化检察官执法责任为重点，强调的是检察官的个体决定权。现行的检委会制度是以检察长负责制为基础的一种集体领导机制，强调的是群体决策模式。这就引发检察官独立行使检察权与检委会集体决策权之间的关系问题。
（一）检察官办案责任制改革下检委会的功能定位应予调整重构
检委会具有三项功能，即个案决策、业务指导和内部监督。在检察官办案责任制改革背景下，应当着重拓展检委会的业务指导和内部监督功能，限缩检委会个案决策权。伴随检察官办案主体地位的突出，主管副检察长、检察长和检委会的个案决策权必然要相应地限缩。一方面要保证检察官及其办案组的独立性，使其对绝大部分案件能够独立而不受干扰地作出决定，避免“办案权”与“定案权”分离，真正“还权”于检察官。另一方面要明确检委会个案决策权的范围。在保留检委会个案决策功能的前提下，检委会应限于讨论有重大社会影响或有重大争议的案件，以此来保证案件质量和保障检察官独立的办案权。
检委会的职能应向宏观指导为主、具体讨论案件为辅的方向转变，工作重心宜放在总结经验、研究解决新情况新问题、类案指导等议事上。同时还要进一步强化内部监督。检察官办案责任制改革赋予检察官更加独立的办案权力，检察官权力得到进一步扩张，因此应当加强检委会监督职能，引进科学有效的监督机制，防止检察官行使权力的随意性。
（二）明确检委会和检察官的办案责任追究
按照中央新一轮司法体制改革的精神，今后承办人在案件责任承担上的比重将进一步加重，这就需要明确划分检委会和检察官的办案责任，才能做到科学问责。这也意味着不但办案检察官要承担责任，检委会也要承担个案决策的相应责任，因此建立起与司法责任制相配套的检委会责任追究机制，也是司法责任制改革的内在要求。
（三）加强检委会专业化建设
司法责任制改革下，检委会个案决策权缩限，上会讨论的案件必定属于重大、疑难、复杂等案件，检委会的案件审议能力突显更为重要。同时检委会其宏观指导、业务咨询、对司法活动监督和检察官监督等职能将进一步强化，这就需要检委会不断加强专业化建设，完善组织机制和队伍建设，以顺应司法改革对检委会专业能力的需要。
三、司法责任制视角下当前检委会运行机制存在的问题
（一）议案标准界限不明、范围过大
由于当前《刑事诉讼法》、《人民检察院刑事诉讼规则》和《人民检察院检察委员会议事和工作规则》对检委会讨论范围的规定界限不明，加上司法实践中为了确保决策的正确性、避免风险，在“可上可不上”的情况下更倾向将议题提交上会讨论，导致现有的检委会上会议案范围过大。
《刑事诉讼法》有关检委会讨论决定的案件范围仅有一条规定，即第八十七条规定：“人民检察院审查批准逮捕犯罪嫌疑人由检察长决定。重大案件应当提交检察委员会讨论决定。”《人民检察院刑事诉讼规则》除特定审查逮捕、核准追诉等两类案件赋予检委会单独的决定权以外，其他均采用“检察长或者检察委员会决定”的表述。同时，《人民检察院检察委员会议事和工作规则》设定检委会审议议题的范围包括：“经检察长决定，审议有重大社会影响或者重大意见分歧的案件，以及根据法律及其他规定应当提请检察委员会决定的案件。”同时，相关规定也未能明确所谓“重大”的标准。因此，司法实践中检委会的个案决策范围较大，导致检委会、检察长、主管副检察长和检察官的权力行使边界未能合理区分。以广东省饶平县检察院为例，2014年至2016年9月期间，该院共召开检委会议事议案24场次，审议案件32件，其中提请不起诉的议案19件、抗诉7件，对于不起诉的案件，《人民检察院刑事诉讼规则》是采用“检察长或者检察委员会决定”的表述，抗诉案件，是采用“案情重大、疑难、复杂，由检察长提交检察委员会讨论决定”的表述，而该院由检察长直接决定不起诉、抗诉的案件均分别只有1件，几乎所有不起诉、抗诉案件均提交由检委会讨论决定；而提请不批捕、国家赔偿、职务犯罪不立案、涉及罪与非罪等其他类的议案有6件，可见议案涉及范围广泛。
（二）改革后现有的上会议题审批模式需要调整
当前检委会的上会议题审批程序为：先由承办检察官提出办理意见，承办部门讨论后形成提请检委会讨论表格，再由部门负责人、分管领导、检察长逐步审批后，由检委会办事机构作初步审核并提出相关建议，最后报检察长批准。而随着司法责任制改革的推进，将逐步建立起主任检察官办案制，即由主任检察官与多名检察官等组成的办案组在检察长及检委会领导下，对授权范围内的案件依法独立行使决定权的办案制度。办案组织的重新搭建，直接推动上会议题审批机制的重新构建。然而在检察官办案责任制建立后，检察官或主任检察官对授权范围内的案件承担相应办案责任，那么，检察官或主任检察官是否有权直接报检察长决定上会？还是需要办案组讨论后，再由主任检察官报检察长决定上会？这些都是构建新型上会议题审批机制需要考虑的问题。
（三）与司法责任制相配套的检委会机制缺失或职能弱化
1.检委会责任追究机制缺失
如上文所述，检察官办案责任制改革背景下，要求检委会缩限其个案决策权，进一步厘清主任检察官与检委会之间的关系，明确二者之间的责任。可以说，司法改革在赋予检察官独立行使检察权的同时，也明确了检察官办案责任，特别是在产生错案责任时依法予以追究问责。但是检委会作为业务决策机构，在保留少量案件处理决定权的情况下，其自身及委员的错案责任倒查问责制却不明确，与检委会责任追究相关的规定只有在2007年高检院公布的《检察人员执法过错责任追究条例》和2015年公布的《关于完善人民检察院司法责任制的若干意见》提及。《条例》中对检委会责任承担内容的规定，就是由主持集体讨论的检察长和导致错误决定产生的其他委员分别承担责任，案件承办人则需要对案件主要事实、证据或者重要情况负责。《意见》则规定，检察委员会委员根据错误决定形成的具体原因和主观过错情况承担部分责任或不承担责任。但检委会与承办检察官的具体责任分配、检委会委员具体如何分别承担、承担时是否有比例，这一系列操作层面的问题均未有清晰规定。
2.检委会宏观指导职能弱化
随着检察官办案责任制的实施，检委会将逐步减少具体案件的讨论数量，强化业务研究指导，充分发挥检委会的政策把握和业务指导作用。然而目前检委会议案议事两大职能中，讨论决定重大案件在实践中一直是检委会的主要工作，检委会往往审议案件较多，对涉及检察工作和重大决策、交流工作经验等重大事项的讨论却常常被忽视，导致业务指导职能虚化。尤其在基层检察院由于人少案多，对于具体案件的讨论往往是迫在眉睫的事情，管理指导业务工作的任务则较为宽松。同样以广东省饶平县院为例，2014年至2016年9月期间，该院共召开检委会议事议案36件，其中审议案件32件，议事4件，议事占比仅为11.1%；同时，4件议事均为讨论检察工作制度，并没有涉及到贯彻执行法律、政策的重大问题和业务工作经验等方面的内容。
3.检委会监督职能弱化
检察官办案责任制改革赋予检察官与其主体地位相适应的权力，检察官处理案件的权利得到扩大，因此在尊重检察官相对独立办案权力的同时，也应当设置适当的监督机制，抵制检察官行使权力的随意性，同时以此为手段，及时发现不当行使权力的行为，并对检察官的职业素养进行全面监督评估。对司法活动和检察官的最合适的“监督者”便是检委会。而当前检委会工作重心停留在业务决策上，对司法活动和检察官的监督制约职能弱化，这不利于有效保障司法公正目标的实现。
（四）检委会组织机制不健全
选任检委会委员应以比一般检察官更加严格的标准和程序，要突出职业素质在委员选任及考评中的决定性因素。而目前检委会相关规定中，却没有明确提及检委委员的选任标准。《人民检察院检察委员会组织条例》第二条规定：“各级人民检察院检察委员会由本院检察长、副检察长、检察委员会专职委员以及有关内设机构负责人组成。检察委员会委员应当具备检察官资格。”可见，除了检察长、副检察长、专职委员是法定的检委会委员，其他检委会委员缺少具体可行的选拔程序和准入标准。同时，现行法律仅对检察长的任期进行了限制，却未对检委会委员的任期进行规定。检委会委员一旦进入检委会，除非因工作调出、退休、生命丧失等原因彻底退出，否则会形成事实上的终身制。当前检委委员选任机制的不健全和退出机制的缺失，直接影响检委会的专业化建设。
四、司法责任制改革背景下检委会运行机制的完善建议
（一）完善检委会议题标准
完善检委会审议案件范围，关键在于合理地界定检察官与检委会的权限边界：一是考虑各类检察权运行的特点。对于审查逮捕、审查起诉类型的案件，由于具有较强的司法属性，可将其中较多的审批权限下放到承办检察官，检委会保留较少的重大、疑难、复杂事项的审批权限。对于职务犯罪侦查以及诉讼监督工作，由于兼具司法权和行政权的特点，加之工作的复杂性，检委会可保留相对较多的审批权限。二是细化“重大、疑难、复杂案件”的标准。要明确规定何种案件为“重大、疑难、复杂”的案件，对不属于“重大、疑难、复杂”的案件，可以由检察长或检委会作出决定的，应当由检察长决定，不再提交检委会讨论。
（二）完善上会议题审批程序
根据最高人民检察院2015年发布的《关于完善人民检察院司法责任制的若干意见》第4 条规定：“实行独任检察官或检察官办案组的办案组织形式”；第13 条规定：“检察官可以就承办的案件提出提请检察委员会讨论的请求，依程序报检察长决定”。结合上述规定，在结合原有的上会议题审批模式，笔者认为应从以下两个方面完善上会议题审批程序：一是结合办案组织形式明确提交请求权主体。如果案件是由独任制检察官办理的，则承办检察官有权直接申请将案件提交检委会讨论；如果案件是由检察官办案组办理的，则经该办案组讨论后，该办案组的主任检察官有权将案件提交检委会讨论。二是明确提交决定权的主体。司法责任制改革背景下，检察长仍是具有提交决定权的唯一主体，但检察长可以委托他人（副检察长或者专职委员）行使提交决定权。
（三）建立检委会责任追究机制
建立检委会责任追究机制，首先是要明确检委会错案责任的承担分配。为突出检察官的办案主体地位，符合司法办案的亲历性要求，检察官必须对提交检委会讨论案件的事实证据、法律程序负责，检委会委员在此基础上进行讨论决策。因此，笔者建议，如果由于承办检察官未能如实汇报案情，隐瞒、遗漏相关证据或情节，导致检委会做出错误决策的，由检察官承担全部责任。如果承办检察官尽到了对事实证据的全面客观汇报职责，检委会依然做出错误决策，则应当视检委会决定与检察官意见的一致与否认定责任，若检委会改变检察官意见导致错案，由检委会承担全部责任；若未改变检察官意见，则由检委会和承办检察官共同承担责任。其次，还要明确检委会集体责任的分配。需要承担责任的错误决定既然由检委会遵循民主集中制按照少数服从多数的原则作出，根据权责对等原则，也应由导致错误决定作出的多数委员承担责任。同时，应当明确少数异议人员的责任豁免，因少数委员的意见不能阻止错误决定产生，应豁免其责任。最后是明确问责程序。检委会委员的错案责任也是办案责任，其问责程序与其他检察官相比并无特殊性，应该尽可能司法化，一般包括立案、调查、处理、救济等程序，责任形式也包括纪律责任、民事责任和刑事责任三类。
（四）强化检委会的宏观指导和监督制约职能
随着检委会的职能向宏观指导为主、具体讨论案件为辅的方向转变，检委会的工作重心宜放在总结检察工作经验、研究新情况、解决新问题，以及加强对检察工作中贯彻执行国家法律方面的重大事项上；检委会应当注重讨论业务工作报告，建章立制规范检察业务工作，加强上下级院之间宏观的业务指导力度；注重总结不同类型案件规律，明确办理各类案件应注意的问题，研究法律政策适用标准，发布指导案例等。
内部监督也是检委会需要着力加强的功能。检委会应当成为检察机关内部的业务监督领导机构，履行对案件及人员的监督之责。加强检委会对内部监督的集中管理，针对实践中纵横交错的多元化监督渠道，可确定由检委会统一领导执法办案内部监督工作，整合上级院复查、案管评查、纪检监察、部门管理等各种途径的监督，明确各自职责，注重统筹协调。可由检委会办事机构作为牵头管理机构，定期汇总并研析全院开展执法办案内部监督工作情况，向检委会进行报告，研究整改措施。
（五）完善检委会委员的选任标准和退出机制
一方面要严格检委会委员的准人标准。笔者认为，在新形势下检委会委员应当具备以下素质：一是检察业务水平强。委员的业务水平决定了检委会的议事议案能力，需要在选任委员时，以业务水平作为前置条件，而不唯行政职务，对业务能力强，但仍然不是部门负责人的干警，也应该纳人竞选的范围。二是司法理念新。先进的司法理念能够让检察官在办案中思想不跑偏，避免就案办案、机械办案，实现法律效果、政治效果和社会效果的统一。三是议事议案能力强。委员需要有较强的表达、议事议案能力，要会充分说理，进而指导其他检察干警。另一方面是要建立起检委会委员的退出机制。通过建立检委会委员考核档案，由检委会办事机构详细记录检委会委员出席情况、在检委会上发表的意见、讨论和说理等情况，并在日常中记录检委会委员履职情况和职业道德。以此来考评检委会委员业务能力和法律素养，并直接作为检委会委员退出的参考依据。
参考文献：
龙宗智：《检察官办案责任制相关问题研究》，载《中国法学》2015 年第1 期。
